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谈信用联合惩戒的边界

发布日期:2018-09-30信息来源:中国工商报字号:[ ]



信用联合惩戒,是一种特殊的惩戒形式,是以主体信用为基础,对不遵守法律法规、不遵守诺言、不履行义务、不承担责任、影响社会公平正义、损害他人利益的信用主体,给予相应的惩戒,使其对自己的失信行为付出代价。在行政监管领域,作为一种重要的监管手段,信用联合惩戒在事中事后监管机制中发挥着越来越重要的作用。

信用联合惩戒虽然在目标上具有正义性,在手段上具有实用性,在效果上具有广泛影响力,但对于这样一个新生事物,我们一定要以足够严谨的态度,从合法合理的层面上,厘清信用联合惩戒的边界,这样才能更好地发挥信用联合惩戒的作用。

第一,信用信息的范围边界。

注意防止信用泛化。一般而言,信用信息主要是用来评价个人或者经济组织的履约能力,对于个人而言重点应是其资信情况,对于经济组织而言还可包括其守法情况。但近年来出现了信用泛化的趋势,比如有的地方将损坏共享单车及旅游中的不文明行为等纳入个人信用记录。个人的上述行为确有不妥,但一概作为信用信息来使用未免失之偏颇。因此,要依法严格框定信用信息范围边界,尤其防止将道德层面的信息纳入惩戒范围里来。

注意保护个人隐私。随着社会信用体系从商务诚信领域扩大到政务诚信、社会诚信和司法公信领域,信息采集从信用范畴扩大到诚信范畴。任何具有特殊维度的信息都成为信用信息,用于描绘企业或个人的信用状况,测量信用价值。即使是企业信用信息,其中也包含一部分个人信息。职业信用和特殊人群信用分析更是以个人信息为基础。

当前,信用立法的困难是上位法对个人隐私权尚无清晰的定义,保护个人信息的法律难以制定。对此,政府监管部门只能采取“临时补漏”的方法。我们在实施信用联合惩戒的过程中,尤其在实体法和程序法都暂时缺位的情况下,特别要增强隐私保护的意识,使我们的信用信息在传递过程中安全谨慎,在使用过程中严格克制。比如我们的行政处罚数据,公示期为5年,但某些网络科技公司通过爬虫技术得来的数据,是否能按时退出就存在疑问。这也是我们在数据共享公开和开展联合惩戒过程中必须注意的问题。

第二,政府部门的职责边界。

政府部门履行联合惩戒职责应以法律法规规章为依据,但现行行政法律法规更多侧重于罚款、吊销证照等行政处罚,对信用监管措施规定不多。推进信用联合惩戒,一定要在有法可依的前提下,制定相应的量化标准、操作程序及实施细则,防止制度设置有名无实,更要警惕违法用权。

尽管近年来国家层面以备忘录形式出台了几十个联合惩戒文件,表达了各部门积极参与的意愿,但并不是每个地区都履行相关法律法规规定的监管和失信惩戒职责,建立信息互通的机制,导致不同区域对备忘录的落实进展不一。要实现跨部门的协同监管和联合惩戒,应注重从法律层面予以保障,对制度设计、责任边界、职责分工、细化落实等在法律层面上予以进一步明确。

第三,政府与市场的管辖边界。

信用联合惩戒是信用体系建设的重要方面和有效手段,是现阶段政府治理社会和市场的有效方式。鉴于中国国情,在现阶段由政府主导信用体系建设是有道理的,但从长远看,它不该是一种“政府体系”,大部分的建设工作和功能发挥应当逐步“回归”社会和市场。就信用联合惩戒机制所发挥的作用而言,近两年部际联席会议建立起的备忘录制度,看起来条款繁多,力度大,但如果不能建立起市场参与机制,充分发挥行业组织、征信业、社会组织和其他市场参与者的作用,打击失信的天罗地网是有漏洞的。

同时,这张联合惩戒大网的网眼太大,对小企业的制约作用小。信用联合惩戒多以土地、金融、投资等限制为主。据基层调研,以宁波慈溪为例,辖区内75%以上的经济主体为个体工商户,且多为低小散。对大多数小企业来说,这些限制形同虚设。比如个体工商户未年报被列入经营异常名录,以目前建立的信用联合惩戒机制还发挥不了督促其守信的作用。

第四,信用联合惩戒的边界。

首先,信用联合惩戒的对象应具有限定性。国务院制定的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》,在“依法依规加强对失信行为的行政性约束和惩戒”内容中,明确提出适用的对象是严重失信主体,即失信者自身且有严重失信的行为。因此,失信惩戒的对象,只能是失信经济主体或失信者本人,而不能是利益相关主体,这是现代法治的基本精神。比如,根据法律法规规定,我们限制失信主体禁入相关行业或有关领域,对法定代表人任职资格进行限制,但不能为了扩大社会影响、增强失信震慑力,把董事、监事、高管甚至股东的权利都进行限制,如对他们身份进行曝光甚至关联惩戒等。

其次,信用联合惩戒的内容应具有相关性。对失信者,限制的内容与失信本身应该有内在的联系。也就是说,行为人在哪个领域表现不好,只能在密切相关领域进行联合惩戒。比如对于商业欺诈、制假售假、坑蒙拐骗等市场监管领域的违法信息,市场监管、物价、城管等执法部门在依据法律法规和职权的前提下,可以共享并实施联合惩戒,以增强监管的精准度。但如果对主体涉及人员在消费端或出入境等进行限制,就失去其应有的相关性。

最后,信用联合惩戒的程序应具有规范性。信用联合惩戒需要依法,而不能任性。在很多市场行为的纠纷中,是非曲直、前因后果应由权威部门判断。如果惩戒失信的程序措施不合法、不合规,那么这本身也是一种失信。由此来说,《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》中提出建立健全信用主体权益保护机制和信用信息异议、投诉制度,是很有必要的。





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